红寺堡区人民法院
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建立诉前调解程序是多元化纠纷解决机制的重要手段

  

  (本网讯 李静)最高人民法院多次出台相关文件,要求各级人民法院加强改革力度,创新工作形式,建立多元化的纠纷解决机制。2009年12月,最高人民法院立案一庭副庭长姜启波提出最高人民法院将在2010年选择部分法院试点民事审前程序。对此,我结合所在法院正在试点的特邀调解员工作制度,谈谈我的一些看法,不到之处,请老师批评指正。

  一、 司法实践中的民事诉前程序
  (一)我国法院的一些做法。
  宁夏吴忠市红寺堡区人民法院于2009年7月因诉讼调解被最高人法院作为50家法院之一予以通报表扬。自2008年3月试行特邀调解员制度以来,我院当年的民事案件下降了40%,民事案件调撤率达到90%;2009年,执行案件下降了33%,民事案件调解率达到80%,民事案件数与上年度基本持平,此项工作经验被最高人民法院以简报的形式在全国法院予以宣传推广。这样的成果,与创新了特邀调解员工作制度,诉前、审前调解工作做的扎实有很大的关系。为了使大家更加明白“特邀调解员”这一制度,我给大家做一简单介绍:
  我所在法院辖区内人口全部是从邻县搬迁而来,有近20万移民群众,回汉杂居,回族人口占到57%且各种教派齐全(信仰伊期兰教教众也分四个教派),群众文化水平、法律意识较低,经济基础薄弱,司法环境艰苦复杂。我们经过认真思考分析,深深认识到作为基层法院大多数矛盾纠纷发生在基层群众之间,只有积极引导基层组织充分行使民主管理职责,整合社会各方面的力量,为法院所用,才能有效解决群众矛盾纠纷,让人民群众满意,实现案结事了,才能有效缓解“案多人少”的矛盾,实现良性互动,才能最大限度地维护当事人的合法权益,实现司法为民的目标,才能破除法院唱“独角戏”的艰难局面。因此,我们注重引导村委会、人民调解组织等基层组织参与调解工作,确立了以强化诉讼调解意识作为解决群众矛盾纠纷,促进社会和谐的主要手段,创新了符合地方实际情况的“特邀调解员”制度。在当地47个村聘请了61名群众基础好、威信高的村干部、人民调解员、人大代表、政协委员、专业技术人员、宗教界人士作为法院的特邀调解员,利用他们具有丰富社会经验、熟悉民俗人情、具有专业知识、当事人更容易接受等优势,根据案件情况适时邀请参与调解或委托调解。2008年以来,这些“编外法官”们诉前调解案件937件,为当事人节约诉讼费300余万元,实现了法律效果、社会效果和经济效果的三赢。
  由于特邀调解员知识及能力有限,我院对调解员调解案件的范围做了限制,主要包括:民间借贷纠纷、租赁合同纠纷、追索劳动报酬纠纷、财产所有权纠纷、宅基地纠纷、承包经营权纠纷、相邻权纠纷、婚姻家庭、继承权纠纷、损害赔偿纠纷和刑事自诉案件,以及人民法院认为可以交由特邀调解员调处的其他案件。这样一方面保障了特邀调解员案件质量,一方面可以充分调动特邀调解员参与调解的积极性。
  其实在“廊坊经验”中我们可以看到,廊坊法院早就开始施行特邀调解员制度,只不过他们的调解员参加的是法院立案之后的“审前”程序,而我所在的法院所聘请的这些调解员参加的是“诉前”程序,是将更多的案件挡在了法院之外,让这些“编外”法官们为法院解决了案件大幅度增加的困难,在化解社会矛盾,维护社会稳定,促进社会和谐方面发挥更大的作用。
  (二)外国法院的做法。
  世界上有很多国家和地区通过法律规定或法院裁定的方式,把调解设置为某些类型纠纷进入诉讼的必经程序。如日本《家事审判法》第18条规定对部分家庭纠纷实行调解前置。挪威的《纠纷调解法》规定,除特殊重大纠纷外,所有的民事纠纷在向法院起诉以前,都必须经过调解委员会的调解。我国台湾地区“民事诉讼法”也规定8种情形的纠纷,实行诉前强制调解。在诉讼爆炸的美国,法院并未因此不堪重负,其秘诀在于有95%的纠纷并不进入诉讼程序,而通过法院附设ADR制度(替代性纠纷解决机制)在诉前已经得到调解处理。①

  二、 诉前调解程序存在的社会基础和法理基础
  “特邀调解员”制度之所以能取得这么大的成功,得到群众的认可,是有其社会基础和法律基础的。
  (一)社会基础。
  1、特邀调解员的群众基础好,容易取得群众的信任。
  我们施行特邀调解员制度以来,聘请的人员都是具有专门知识和社会经验的村领导干部,他们从群众中来,熟悉纠纷产生的原因,社会关系面广,让特邀调解员参与案件容易达成调解,容易让当事人信服。特邀调解员制度的实行把法官具有的专业能力和他们具有的特殊优势结合起来,形成优势互补,达成更最佳的调解效果。
  2、诉前调解案件可以减轻当事人诉累。
  特邀调解员参与案件,有效的缓解了法官的工作压力,并弥补了法官社会经验和处理基层矛盾经验不足的问题,使案件调撤率大幅上升,但同时也大大地减轻了当事人诉累,降低了诉讼风险,节约了司法资源,维护了社会的和谐稳定。我所在法院要求特邀调解员对民事案件的调解,在1个月内结案;在刑事自诉案件的调解,在10日内结案。自施行该项制度以来,我们的大部分民事案件均适用简易程序,且审理期限均在一个月内,不但有效地化解了双方当事人的矛盾纠纷,而且收到了案结事了的效果。处理案件程序简化了,案件效率提高了,有很多案件甚至可以在当事人家中就能协商解决,不得不说这种“创新”是从司法为民的角度真正为群众办了实事。
  3.当庭履行率提高,群众满意度提高。
  在实践中,有些案件的当事人对法院,对法官怀有抵触情绪,不愿意接受法官的调解。特邀调解员了解法院审判工作的程序,参与诉前调解案件,拉近了法院与群众之间的距离,使群众相信法院,相信法官,以致更好的化解他们的抵触情绪。制度实施一段时间后,群众发生了矛盾就主动找调解员,调解员用他们的经验知识及特殊的身份地位,对双方当事人动之以情晓之以理,对错误的一方严厉的批评,对受害方进行关心和宽慰,使当事人双方能够互退互让,达成和解协议。近两年来,调解案件即时履行率提高到了35%,群众对法院的满意度也进一步提高,实现了无缠诉闹访,无群体性事件,无民转刑案件发生的“三无”目标。
  (二)法理基础。
  1、它符合民事诉讼法的原则之一——人民调解原则。
  人民调解原则,是指人民调解委员会在基层人民政府和基层人民法院指导下,依照法律规定,根据自愿原则,采用说理疏导的方法,对民间纠纷进行调解。人民调解委员会进行调解,必须遵守以下三项原则即合法原则、自愿原则和尊重当事人诉讼权利的原则。人民法院用调解方式解决民事纠纷,具有十分重要的意义。首先,它是我国人民司法工作的优良传统和成功经验;其次,它符合民事纠纷的性质和特点,适应了正确解决人民内部矛盾的客观需要;第三,它有利于迅速彻底解决纠纷,维护当事人之间的团结,并可以简化诉讼程序,节省时间和费用。②
  从以上可以看出,人民调解原则是民事诉讼调解的一项基本原则,因此建立由法院提前介入纠纷的诉前调解程序是有其理论基础的。
  2、建立诉前调解程序更有利于法的价值的实现。
  法的价值是作为主体的人对作为客体的法的需要和主体对客体的判断标准,是法律作为客体对于主体——人的意义,是法律作为客体对于人的需要的满足。一般认为法的价值有秩序、自由、正义、效率、利益等。建立诉前调解程序,有利于实现法的以下价值:
  (1)有利于实现法的秩序价值。诉前调解程序,有自己的组织机构实行,有自己的处理程序,能够得到群 众的认可,而且是已经探索出来的成功“调解”经验,因此并不违反法的“秩序”价值。
  (2)有利于实现法的自由价值。自由是法律所追求的理想目标,自由是法律的基本价值之一,法律应当是“自由的法律”。诉前调解程序充分尊重当事人的自由,按照双方的协商意见达成权利上的确认,本身就是对法律自由价值的实现。
  (3)有利于实现法的正义价值。法律的正义将正义解释为法治或合法性。正如上面所讲,人民调解组织可以在诉前调解案件,而法院为了指导这种诉前调解行为,由其主导,开展诉前调解程序,也应是符合法律规定的,是从保护人民群众根本利益为出发点的。诉前调解程序既保护了法律主体的实体价值,又能遵行相关程序规定,当然能够实现法的正义价值。
  (4)有利于实现法的效率价值。诉前调解程序本身的目的就是为了简化诉讼程序,提高诉讼效率,为当事人提供便利而设立的,当然能够实现法的效率价值。
  (5)有利于实现法的利益价值。诉前调解程序与民事诉讼法中的其他程序一样,按照一定的程序实行,必然能维护法的主体的合法利益,能够满足当事人双方的利益需要。

  三、建立普遍适用的民事诉前程序是构建和谐社会的需要
  当前,被誉为“东方经验”的调解工作在强调庭审和判决为核心的审判方式改革推行之后又重新引起重视。在构建和谐社会的目标确立后,人民调解、行业性调解、陪审员调解等社会化调解方式纷纷进入实践并发挥积极作用,建立独立的诉前调解机制已经成为了构筑多元化的纠纷解决机制必须要走的一步。
  (一)设立独立的诉前调解机制的必要性。
  我国现行民诉法没有规定诉前调解,其第八章所规定的调解是诉讼调解,虽然法院在诉前对纠纷进行调解尚属于法无据,但法院开展诉前调解的报道却常见诸报端并获得赞誉(笔者所在法院的特邀调解制度在一些报刊上也有很多报道)。显然,诉前调解在实践中已具有存在的正当性和必要性,主要表现为:
  1、单一的诉讼调解制度与纠纷的多元化之间存在矛盾。纠纷的多元化以及当事人价值观的多元化对纠纷解决机制提出了新的要求,有些纠纷客观上需要用调解解决,或者即使当事人诉诸法院,也愿意或者首先应当通过调解解决。这类纠纷没有必要一律进入诉讼,而直接在诉前就可调解解决。
  2、单一的诉讼调解制度使得当事人的程序选择权得不到充分保障。当事人是程序的主体,在一定范围内应当赋予当事人有选择程序的权利,基于诉讼争议内、外各种利益的考虑,当事人可以选择成本更低的程序。因现在的人民调解组织做出的调解书经过法院确认也可以作为执行的依据,同样具有法律效力,同时他们也不希望立即进行诉讼,因为诉前调解既不收费,又能较快解决纠纷,日后双方能保持联系或合作。而目前当事人将纠纷诉诸法院后,只能按照诉讼程序进行,要求调解只好等到诉讼程序开始以后进行。
  3、单一的诉讼调解不利于实现司法资源的合理配置。对于应当调解的案件不得不先进入诉讼程序,必然因程序限制而造成不必要的延迟和诉累,从而浪费有限的司法资源。
  (二)诉前调解的特征和价值要素。
  1、诉前调解因其程序的非正式性而具有灵活和简易的特点,这是针对诉讼程序的复杂性和高成本及延迟等问题强调其程序价值。
  2、诉前调解具有纠纷解决基准上的非法律化特征。由于诉前调解尚未进入诉讼程序,调解行为无需机械适用实体法规定,在法律规定的基本原则框架内,可以有较大的灵活运用和交易空间。
  3、诉前调解的纠纷解决。
  主体与当事人之间的关系属于非权力化的平等构造。由于诉前调解在立案前进行,调解主持人无审判权,与其说是法官,不如说更符合民间调解人的角色特征,使纠纷解决脱离审判的影响,具有决定意义的是当事人的处分权和合意,不会出现以判压调、强制调解的现象。
  4、诉前调解的纠纷解决过程具有互利性和平和性。由于诉前调解未进入诉讼程序,当事人在一种与法庭完全不同的非对抗性氛围中协商,其决定完全出于自身考虑而不受其他影响,这也为日后协议的自觉履行奠定了基础。
  (三)独立的诉前调解程序设计构想。
  诉前调解程序是进入诉讼的前置程序,它应当具有一定的强制性,重点应处理好裁判请求权的保障与诉前调解的关系。其应遵守的原则是:
  1、有限强制原则。应当严格界定强制调解的范围,目前来看,主要是一些未经基层调解组织调解而直接起诉到法院的部分家庭、邻里纠纷和简易的债权纠纷。这类纠纷如果最终判决的话并不利于解决矛盾,而通过调解更易达成合意,从而达到“案结事了”的理想效果。
  2、双方自愿原则。即使是强制调解事项,法院也不能强迫当事人达成调解协议。对于非强制调解事项,当事人有选择调解的权利,法院不能强迫调解。这是调解本身必须遵循的原则。
  3、过程快捷原则。诉前调解较诉讼调解更应当快捷、简易,一旦调解破裂,不应拖延而迅速转入诉讼程序,这种程序的转换应确定时限并由法院自动完成,当事人无需另行申请。
  4、费用节约原则。对于起诉至法院而选择诉前调解的,法院可以不收取任何费用,相应的也可立法规定律师费用的减少,以此鼓励当事人达成调解。
  (四)关于诉前调解的方式。
  主要可以分为两种:
  一种是法官调解,在立案庭专设调解法官,负责主持诉前调解工作。目前在我国法院,有一部分不适合从事审判工作而完全有能力调处一般纠纷的人员,还有一些退休法官,具有丰富的人生阅历和社会经验,比较适合做调解工作。
  另一种就是适度社会化调解。由调解法官在征得当事人同意的前提下,委托相关基层调解组织或聘请专门人员依法调解,最大限度地发挥了人民调解工作优势,为当事人降低诉讼成本,为法院减轻负担。

  参考文献:
  ①《中国法院网》2005年4月7日《建立独立的诉前调解程序构想》,作者徐文杰
  ②海南大学精品课程《民事诉讼法学》(2004年度国家精品课程)课程教案第二节《民事诉讼法基本原则的种类》第二项。

来源:红寺堡区人民法院 责任编辑:
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